李克强总理在十二届全国人大三次会议的记者会上谈及人口政策问题时说：“去年我们已经开始实施‘单独两孩’政策，现在正在推进，也正在进行全面的评估。我们会根据评估的结果，也考虑中国经济社会发展和人口结构变化的情况，权衡利弊，依照法律程序适时调整和完善人口政策。”

那么，目前“单独两孩”政策的评估情况如何？人口政策的调整需要考虑哪些因素，依照怎样的法律程序？我国人口政策未来的方向是什么？记者带着这些问题采访了有关专家学者。

—编 者

“单独两孩”政策覆盖目标人群约1100万对夫妇，预计未来4到5年内，年新增出生人口100万—200万

“没想到我还能赶上生二孩的‘末班车’！”已经有一个女儿的安徽70后张先生，今年准备添丁进口，要第二个孩子。

“我和爱人是双职工，父母年事已高，身体又不太好，生了宝宝没人带。”同样是70后、育有一女的王女士说：“没办法，在北京这样的大城市，工作太忙，养个孩子，成本太高，经济负担太重了。就算国家给政策，我们自己也不打算再生了。”

生还是不生，每个家庭都有自己的理由。从全国看，想再生个孩子的“单独”夫妇有多少？

2013年12月28日，十二届全国人大常委会第六次会议审议通过了国务院《关于调整完善生育政策的决议(草案)》的议案。2014年“单独两孩”政策正式启动，浙江、江西、安徽三省在1月份就实现了政策落地。目前，全国绝大多数省份实施了“单独两孩”新政。

国家卫生计生委计划生育基层指导司司长杨文庄透露，截至2014年底，全国共有106.9万对单独夫妇申请再生育，基本符合预期。预计2015年，受“单独两孩”政策影响，出生人口比2014年多100万左右。

年新增100万新生儿，这个数字远低于之前许多专家的预期，“单独两孩”政策遇冷了吗？

对此，中国人民大学社会与人口学院翟振武院长认为，“单独两孩”政策覆盖目标人群约1100万对夫妇，预计其中60%有生育两孩的意愿，生育时间分布约为4到5年，平均每年迎来100万—200万的“两孩”。“2014年是政策启动年，2015年才是政策真正见效的第一年—从申请指标，到准备怀孕，再经过10个月的孕期，因此，申报的‘单独两孩’大多应该在2015年出生。此外，各个省的生育意愿有较大差别，虽然全国平均生育意愿是60%，但大城市和东部省份一般会低一些，西部和中小城市会高一些。目前有的省‘单独两孩’申报的数量高于预期，有的省低于预期，都是正常的。政策遇冷的说法不准确。”翟振武说。

人口政策评估是项复杂工程；我国目前拥有9亿多劳动年龄人口，“民工荒”主要是劳动力结构失衡所致

羊年春节刚过，珠三角各地又上演了“抢人大战”。近年来，春节过后“民工荒”屡见不鲜，有企业反映“民工荒”不只出现在节后，甚至全年。据国家统计局公布的2014年中国人口变化情况，16周岁以上至60周岁以下(不含60周岁)的劳动年龄人口91583万人，比上年末减少371万人，占总人口的比重为67%。这是中国劳动年龄人口连续第三年下降。这让很多人担心，我们的“人口红利”快用尽了。

“我国人口红利的确在2012年出现了拐点，但我们仍处在人口红利期。”中国人民大学社会与人口学院教授刘爽指出，我国目前拥有9亿多的劳动年龄人口，超过整个发达国家劳动年龄人口总和，能够在相当长一段时间内支撑经济的发展。

“总理所讲的‘权衡利弊’，就是要把中国经济社会发展的现状和人口结构变化综合考量。比如，随着服务业在国民经济中占比的提升，劳动密集型产业对劳动力人口的需要也在减少。部分地区、部分行业的‘民工荒’背后也有其深层次原因—在1998年至2013年的15年间，我国普通高等教育招生规模从每年108万人增长到每年约700万人。虽然农民工少了，但是大学生多了。现在‘民工荒’和大学生就业难同时出现，反映出我国经济结构调整与人力结构变化之间的不匹配，以及教育培养与市场需求不适应等症结，而不是简单的‘劳动力不够了’的问题。”翟振武说。

“值得注意的是老龄化问题，这对中国社会经济发展带来了诸多挑战：首先，中国在中等收入阶段就开始面临老龄化的问题，这一点区别于很多发达国家，难免会遇到养老资源不足的问题。其次，劳动年龄人口本身也正在老化，给转变经济增长方式提出了更严峻的挑战。” 中国社会科学院人口与劳动经济研究所研究员都阳说。

“目前中国的老龄化还处在相对很平缓的时期，但未来老龄化的压力很大，2035年老年人口比例可能达到33%。”翟振武认为，人口政策评估是项复杂工程，要综合考虑生育率水平、生育意愿、老龄化、劳动力结构等等，每个指标背后，都牵扯经济社会发展的方方面面的问题。

人口政策调整须谨慎稳妥；在人口生育率、经济增长率、环境承载力中间把握平衡

在日本四国德岛县三好市的“人偶村落”，年迈老人和用稻草人扎成的人偶一起生活。日本的老龄社会形态，由此可见一斑。有人认为，日本经济减速与低生育率密切相关。那么人口因素对经济社会发展到底有什么影响？

“人口因素是社会经济发展最基础的变量，与经济发展存在着相互影响的关系。经济规模的不断扩大来源于两类因素，劳动力规模的不断增加以及劳动生产率的不断提高。前者主要取决于人口的总量与结构，后者也受人口结构影响，比如老龄化社会不利于劳动生产率的提高。”都阳说。

“60年代的中国，在6亿人口的基数上，每年平均出生人数高达2700万人，每年净增长人数达到2300万人以上，人口增长率高达2.5%，这对资源环境带来很大压力。”翟振武说。“当时，不仅中国人口出生率高，全世界普遍如此，快速增长的人口对发展带来的影响引起了国际社会的广泛重视。1974年联合国在布加勒斯特召开了第一次世界人口大会，主张推行计划生育，使过快的人口增长降下来。”

“中国实行了计划生育政策后，大大减轻了人口过快增长对生产力的压迫，缓解了人口对资源环境的压力，提高了人口素质，为中国经济的持续稳定增长取得巨大成就提供了有利环境。”翟振武认为，人口政策的调整，无论是收紧还是放开，都要综合考虑人口生育率、经济增长率、环境承载力等三方面的压力，其中的一些变量还会有迟滞效果或者持续影响。比如，经济发展和现代化进程本身就会挤压生育率，女性受教育水平的提高也会降低生育率，而低生育惯性比高生育惯性更强劲、更持久、也更难以应对。“所以在三者间把握平衡并非易事，政策调整需要谨慎稳妥、逐步探索。”翟振武说。

“目前我国的总和生育率水平明显低于2.1的更替水平，也低于国家人口发展战略提出的1.8的水平，因此生育政策的调整是十分必要的，‘单独两孩’的过渡期功能实现后，在‘十三五’早期走向‘全面两孩’可以更有效地提高生育率水平。”翟振武说。

刘爽认为，目前中国尚谈不上已陷入“生育危机”。 “从‘双独两孩’，到‘单独两孩’，再到‘全面两孩’这是一个调整方向，政策平稳、渐进、可控，可以更好地实现出生人口错峰。”刘爽说。

浙江碧剑律师事务所主任吴有水认为，从法律程序上来说，与“单独两孩”只需全国人大常委会审议不同，推行“全面两孩”还需要全国人大常委会对《人口与计划生育法》作出修订。

《人口与计划生育法》第十八条明确：国家稳定现行生育政策，鼓励公民晚婚晚育，提倡一对夫妻生育一个子女；符合法律、法规规定条件的，可以要求安排生育第二个子女。

“放开‘单独两孩’，就是增加了一项生育‘两孩’的条件，与《人口与计划生育法》并不冲突。由全国人大常委会审议通过就行了。而实施‘全面两孩’政策，与《人口与计划生育法》中‘提倡一对夫妻生育一个子女’的表述相矛盾，需要全国人大常委会对《人口与计划生育法》进行审议修订。”吴有水说。