人口老龄化日趋发展，成为我国经济发展的一个阶段性特征。发展养老服务业，积极应对人口老龄化，是主动适应经济发展新常态和全面建成小康社会的一项紧迫任务。民政部深入贯彻中央决策与部署，认真落实稳中求进、改革创新的要求，积极会同有关部门制定综合措施，加快发展养老服务业，为全面深化改革、推动经济转型升级作出新贡献。

一、人口老龄化对我国经济社会发展产生深远影响

我国是世界上唯一一个老年人口超过1亿的国家，也是发展中国家人口老龄化形势严峻的国家。当前，我国已经进入人口老龄化快速发展阶段，具有数量大、发展快、高龄化、空巢化、城乡差别大等特点。截至2014年底，我国65周岁以上人口达到1.38亿，占总人口的10.1%，预计2020年将达到2.43亿，2025年将突破3亿。从国际经验来看，经济发达国家基本是在人均国内生产总值达到1万美元时进入老龄化社会的，属于先富后老或边富边老。但我国进入老龄化社会时人均国内生产总值仅为840美元，是世界平均水平的1/6，具有明显的未富先老、未备先老特征。2014年，我国居民人均可支配收入为2.02万元，仍属于中低收入水平的发展中国家，面临着经济发展和人口老龄化的双重压力。特别是与人口老龄化趋势相伴相随的家庭少子化、小型化越来越突出，这不可避免地会对家庭结构、养老方式乃至社会结构产生深刻影响。

需要强调的是，人口老龄化不是简单的人口结构问题，也不仅仅是养老问题，而是关系实现全面建成小康社会宏伟目标的重大战略性问题。如果应对不好，人口老龄化就会成为制约我国经济社会可持续发展的重要因素，在劳动力供给、资本积累、国民储蓄、经济增长潜力、经济社会负担以及金融系统稳定性等方面产生不利影响。最直接的表现就是人口老龄化将会引起劳动年龄人口比重下降、劳动力资源减少、经济与社会财富增速放缓、老年人养老支出增加。一方面，人口老龄化会带来劳动力数量相对甚至绝对减少，从而减少劳动投入，劳动力成本低廉的比较优势逐步丧失，导致出口下降和经济增长放缓。另一方面，人口老龄化会增加支付给老年人口的社会资源，主要包括养老金、福利补贴、公共卫生服务、生活照料，以及各项养老设施建设投入等，从而降低经济产出中可用于生产性投资的比例。而在资本市场层面，人口老龄化程度的加深将从资金供给、特定金融产品需求、国际资本流动等几个方面影响资本市场的绩效表现，越发增加金融市场的监管难度。

积极应对人口老龄化，努力缓解其对经济社会发展的不利影响，要求我们必须处理好养老的社会保障水平与长期经济增长的关系，最大限度地发掘人口老龄化在催生养老服务业、形成新的经济增长点方面的积极作用，发挥老年人经验多、参与社会发展热情高的积极作用，在人口老龄化条件下，为我国经济的可持续发展创造有效的政策体系和全方位的应对格局。

二、发展养老服务业意义重大

养老服务业是由老年消费市场需求增长带动而形成的一个新兴产业，它以老年人口为服务对象，涵盖老年人的生活照料、医疗护理、文化娱乐、精神慰藉等多个生产服务门类，产业链长、辐射范围广泛，对上下游产业具有明显的带动效应。发展养老服务业将在解决人口老龄化问题上发挥独特和巨大的作用，既有利于形成社会化的养老服务体系，满足社会日益增长的养老服务需求，也对稳增长、促改革、调结构、惠民生，缓解由于经济下行带来的社会压力具有重要现实意义。

一是优化产业结构，促进就业增长。转变经济发展方式，促进产业结构优化升级，要重视发展第三产业，将服务业作为经济增长和社会发展的支柱产业。根据国家统计局数据显示，2014年全年我国第三产业增加值占国内生产总值的比重为48.2%，比上年提高1.3个百分点，产业结构更加优化，但依然大大低于发达国家70%以上的份额，就业比重也明显偏低，仍是经济社会发展中的一块“短板”。养老服务业与民生紧密相关，融产品与服务于一体，隶属于第三产业中的比重很高。发展养老服务业可以促进就业，延伸一大批相关产业，推进上下游产业的良性互动，对于提高最终消费增量和优化产业结构具有重要作用。

二是扩大内需，促进消费增长。养老服务业蕴藏着巨大的市场潜力，将在拉动内需、培育新的经济增长点方面发挥重要作用。有关研究表明，从2014年到2050年，我国老年人口消费潜力将从4万亿元增长到106万亿元左右，占GDP的比例从8%左右增长到33%左右。另有数据显示，我国仅城市60岁至65岁的老年人口中就有45%还在继续就业，42%的城市老年人拥有个人存款；预计到2020年仅退休金一项就将达到2.81万亿元。采取有效的措施培育老年消费市场，将为国内消费市场注入更持久、更强大的动力，推动经济实现又好又快发展。

三是提升老年人生活健康水平。随着人口老龄化、高龄化的加剧，目前我国失能和半失能老年人约有3700万，占老年人口总数的19%，生活照料和护理问题日益突出。长期以来，我国实行以家庭养老为主的养老模式，但随着经济发展和社会转型，“4-2-1”家庭结构日益普遍，空巢家庭不断增多。家庭的养老功能有所弱化，对专业化养老机构和社区服务的需求明显增长。发展养老服务业，能够解决包括失能、半失能老年群体在内的广大老年人养老问题，改善保障老年人生活、健康、安全以及参与社会发展的条件，实现老有所养、老有所医、老有所为、老有所教、老有所学、老有所乐。

当前，我国的社会养老服务体系初步建立，老年服务与消费市场初步形成。但从总体上看，养老服务业还处于发展初期，养老服务和产品供给不足、市场发育不健全、扶持政策不完善、城乡区域发展不平衡等问题还很突出，产业发展创新人才支撑不足，依靠养老服务业带动经济和就业大发展的局面尚未形成。未来一个时期，我国养老服务业发展将面临宝贵的战略机遇。随着养老服务业政策红利的不断释放，越来越多的社会力量积极参与养老服务业发展，将会更加广泛、多样化地满足老年人的消费需求，推动养老服务业快速发展。

三、多措并举促进养老服务业健康快速发展

积极应对人口老龄化，加快发展养老服务业，必须立足我国国情，深入贯彻落实党的十八届三中、四中全会和中央经济工作会议精神，牢固树立发展养老服务业是应对老龄化问题长久之计的理念，充分发挥其扩内需、增就业的巨大潜力，以老有所养、老有所医、老有所为、老有所教、老有所学、老有所乐为基本目标，以全面、多样、高质量满足老年人需求为根本宗旨，坚持政策推动、企业参与、市场运作、统筹规划、社会支持的总体思路，积极吸收借鉴国际经验，积极探索创新，加快形成多样化、多元化、多业态的养老服务业发展格局。

全面深化改革，研究制定养老服务业发展规划。要坚持以人为本，创新机制，把人民群众能够直接获得实惠的改革摆在优先位置，不断深化拓展养老服务重点领域和关键环节改革。要树立法治思维，做到改革于法有据，结合养老服务业改革举措，推动民政相关的立法工作。要将养老服务业发展纳入国民经济和社会发展规划，着手研究制定养老服务业发展规划，明确指导思想和发展目标，发挥规划的引导和推动作用。要结合我国经济社会发展，确定近期、中期和长期老龄产业优先发展领域，确保可持续发展。要加强统筹协调，形成养老服务业发展合力，开创良好发展氛围和环境。要重视养老服务业发展的区域和城乡差别，加大农村养老服务业投入力度，促进均衡协调发展。

立足老年人实际需求，繁荣养老服务消费市场。要以提升老年人生活和生命质量为核心理念，坚持以人为本，引导养老服务机构优先满足老年人基本服务需求，鼓励和引导相关行业积极拓展适合老年人特点的健康服务、文化娱乐、精神慰藉等服务。支持企业积极开发安全有效的康复辅具、食品药品、服装服饰等老年用品用具和服务产品，引导商场、超市、批发市场设立老年用品专区专柜。从鼓励企业创新老年产品用品、丰富功能、扩大供给、规范流通等方面下功夫，实现产品研发与满足需求对接，发展商贸流通与维护老年人消费权益结合。引导和规范商业银行、保险公司、证券公司等金融机构开发适合老年人的理财、信贷、保险等产品。

加大政策扶持力度，促进社会力量参与。要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，将养老服务领域全部向民间资本开放，调动社会力量兴办养老服务业的积极性，激发各类服务主体活力和内生动力，逐步使社会力量成为发展养老服务业的主要力量。要积极营造平等参与、公平竞争的市场环境。要采取公建民营、民办公助、补助贴息、政府和社会资本合作（PPP）等多种方式，支持社会力量参与养老服务业发展。要将推进政府购买养老服务与培育专业化养老服务组织相结合，按照公开、公平、公正原则，通过竞争择优方式实施政府购买养老服务，鼓励和支持社会力量提高专业化服务水平。要积极会同有关部门，全面落实在融资、用地、税费优惠等方面给予民间资本举办养老服务的优惠政策。要坚持管理与服务并重，完善养老服务业的政策法规体系和技术标准体系，加强和改进养老服务业的监管工作，确保养老服务和产品质量，营造安全、便利、诚信的服务环境。

坚持对外开放方针，做到引进来走出去有机结合。要适应经济全球化新形势，积极拓宽发展养老服务业的国际视野，推动对内对外开放相互促进。加强对发达国家养老服务业的研究，关注发展中国家在养老服务业发展中的成功经验，不断深化对养老服务业市场机制和管理运作理论的研究。促进国内和国际要素有序自由流动，继续将养老服务业作为吸引外资的优先领域，落实境内外资本举办养老机构享有同等税收等优惠政策。注重引进吸收国外养老护理、老年产品用品生产等先进技术和理念，鼓励外资参与养老机构、养老服务业建设和运营。支持有条件的企业和社会组织到境外创办养老机构和养老产品生产企业，提供养老服务，扩大我国的国际收益和影响力。