专访著名制度反腐专家李永忠——

【宏观·政策】央企腐败呈现五大特点

“治本”的关键在于改革权力结构与选人用人体制

2015年3月初，2015年中央第一轮专项巡视启动，对包括中石油、中海油、国家电网等在内的26家央企开展为期两个月的专项巡视。日前，此轮专项巡视工作已经结束。据不完全统计，在此轮巡视期间，26家央企中已有近20名高管接受调查，其中包括一汽集团董事长徐建一、中石油总经理廖永远、中石化总经理王天普等。

从十八大以来查处的一批央企腐败大案要案来看，央企可谓是腐败的“重灾区”，个别央企甚至还出现了系统性、塌方式腐败，而对央企腐败问题发挥监督作用的，主要是外部监督力量，特别是中纪委在其中发挥了重要作用。央企出现腐败问题的根源何在？又如何消除央企腐败的土壤？

日前，著名制度反腐专家、中国纪检监察学院原副院长李永忠接受《中国经济周刊》记者专访，剖析央企腐败的深层原因，阐释央企腐败如何才能“标本兼治”。他认为，当前央企腐败呈现出五大特点，从根本上治理央企腐败，要让央企“主体实位”，改革权力结构与选人用人体制，并设立反腐改革试点。

央企为什么成为腐败“重灾区”？

《中国经济周刊》：2015年中央首轮巡视工作日前全部结束，有不完全统计显示，在本轮巡视过程中，落马的央企高管有近20名。央企为什么会成为腐败的“重灾区”？

李永忠：央企之所以成为让人震惊的腐败“重灾区”，主要在于这些问题企业普遍存在着“1+2”现象：“1”是部分央企、国企存在“主体虚位”的问题，有些央企、国企只是挂了“中央”和“国家”的名号，实际上成为某个人说了算的企业。此外，“2”指两大根本性弊端，一是决策权、执行权、监督权三权于一体的权力结构，央企很难形成比较科学的现代法人治理结构；另一个就是央企的选人用人体制，央企用人不是市场化选择的结果，而是按照党政机关干部的等级授职。这种情况下，组织上如果看准了人，央企、国企就能发展好，但如果这个人发生了“质变”，那么这个企业几万、十几万人的努力都可能将白费。

《中国经济周刊》：在对央企腐败问题进行查处的过程中，专项巡视这把“利剑”显示出巨大威力，这对下一步央企反腐工作来说有什么启示？

李永忠：我认为主要有三点。第一个启示是，巡视是一种异体监督，异体监督被认为是一种有效、高效、成本很低的监督，而同体监督就是一种无效、低效、成本很高的监督。

第二个启示是，巡视不能打持久战，只能打“短平快”。这么多年来，地方的党政主要领导，包括央企、国企的主要领导的腐败问题，几乎没有一个是由同级纪委、纪检组监督检举揭发出来的。纪委书记、纪检组长是党组成员，党组成员不能监督“班长”。同级纪委、纪检组做不到的，巡视组做得到，但因为它是异体监督，所以不能打持久战。常规巡视一般进行三个月，专项巡视一般进行一个月，现在由于央企的问题严重，去年只进行一个月的专项巡视，今年持续了近两个月。

第三个启示是，再好的巡视只能发现问题，而解决问题得靠全面深化改革。改革改什么？要改变央企的权力结构与选人用人体制，改革完成后，央企、国企就能做大、做强、做好。如果不改，巡视工作完成后，央企现有的制度没有变化，问题也将继续存在。有句俗话讲，“大炮不能上刺刀”，真正地解决央企、国企的腐败问题，仅仅靠巡视的“大炮”是不行的，还必须要通过改革去解决权力结构与选人用人体制这两个根本性问题。

当前央企腐败呈现五大特点

《中国经济周刊》：纵观这几年查处的央企腐败案件，您认为这些腐败案件呈现出怎样的共性？

李永忠：当前央企的腐败问题有五大特点：一是腐败分子更贪婪，贪腐的金额更大；二是腐败分子的关系更密切，抱团更紧；三是腐败分子的算计更精确，贪腐更“有效”，通过资本运作、杠杆撬动资金等手段，能够贪腐多少，都算得非常精确；四是贪腐更具规模，“收益更好”，腐败分子不再是“小打小闹”，而是规模化、集约化地腐败；五是更容易出现塌方式腐败，腐败问题呈现出多米诺骨牌效应，牵一发而动全身。

从更深层的角度进行观察，腐败问题表现为三个层次。

第一个层次是权钱交易，你给我钱我给你批条子，但是这种腐败会立刻受到党纪、政纪、国法的严惩，因此一些腐败分子会进入第二个层次，也就是权色交易。这个“色”不单指以美色进行的交易，泛指所有非物质形态的交易，既包括性贿赂，也包括业绩交易、信息交易等。还有一部分权力大智商高的腐败分子，会进行权权交易，他们利用手中的权力进行资源、人力、财力、物力甚至官位的交易。

权钱交易，是一次性的简单交易；权色交易，是多次性的复杂交易，资本运作更加深刻，涉及大规模的利益输送；而权权交易，进入到拉帮结派的层面。好在权权交易现在只是偶尔出现，还不是普遍的现象。

由于央企、国企权力结构与选人用人体制改革还不到位，以侵吞消费资料为目标，手工作坊式的小贪小腐的权钱交易，很容易演化成以占有生产资料为目的的规模化、集约化、链条化、工业化、信息化的权色交易，乃至权权交易。

我们只要把这三个层次的腐败问题解决了，前述腐败的五大特点自然就会消除。

要改革权力结构与选人用人机制

《中国经济周刊》：我们看到不少央企腐败案件都是一把手涉案，甚至形成了系统性的腐败。在中央专项巡视的“整改清单”上，选人用人方面存在问题的表述出现频率很高。应该怎么解决选人用人制度的问题？

李永忠：在这种高度集权的权力结构下，如果一把手不腐败，就很难会有系统性腐败，更难有塌方式腐败。所以要改革央企的权力结构，按照现代企业法人治理结构来改革。董事会只管决策，主要代表国家的利益；总经理和经理层，要靠市场化的选择，而不是靠等级授职的选人用人体制来解决。

具体怎么改？党委可以和董事会合并，主要代表国家利益；总经理可以和公司行政合并，主要代表经理层的利益；监事会可以和纪委、职代会、工会合并，主要代表职工的利益。三个不同利益代表的合并、博弈和平衡过程中，就能让央企、国企不仅能够做大，而且能够做强，关键是能够做好，央企、国企的主体，就能够由虚位变成实位。

《中国经济周刊》：如何观察央企反腐下一步的趋势？

李永忠：由于多年来所形成的巨大的腐败存量，十八大以来的“当前以治标为主”的反腐败斗争，业已取得了显著成效，下一步的目标当然是“标本兼治“。特别是央企、国企的反腐败，我认为下一步会在三个方面着力。一要严厉更要严密。中纪委对央企、国企中存在的严重腐败问题绝不护短，而且严厉查处。但央企权力结构要改，选人用人体制要改，亡羊补牢，那个“牢”是什么？还是要扎牢、织严制度的篱笆。

第二个是治标更要治本。“治标”方面无论是央企国企高管的薪酬、待遇，还是生活作风，几乎方方面面都涵盖到了；但是“治本”方面，还需要根本的制度建设。

第三个是平推的同时还要试点。今年专项巡视首轮巡视26家央企，平推式巡视，当然这样有利于形成反腐高压，但是确定一两家央企作为针对权力结构、选人用人体制方面的改革试点，让它的主体不虚位，不失为一种有效的办法。

央企是反腐斗争的“第二战场”

《中国经济周刊》：新一轮的国资改革中，央企间的兼并重组是一个重要内容。有观点认为，兼并重组以后，部分央企的权力和体量都会更大，那么这样会不会更容易发生腐败？

李永忠：首先，央企、国企虽然是腐败的“重灾区”，但是“重灾区”并不等于是反腐败的主战场。反腐败的主战场永远在党政机关，因为这是权力的本源地，央企、国企只是权力的派生地，只要党政机关的腐败问题得到解决，央企、国企的腐败问题就能顺理成章地解决。

其次，央企是反腐斗争的“第二战场”，开辟央企反腐第二战场，会有利于我们党政军主战场反腐战争的胜利。

再次，央企、国企是中国和平崛起、实现民族伟大复兴与中国梦的一个必要条件，因此央企、国企只能加强，不能削弱；只能搞好，不能搞坏。

此外，央企之间进行合并重组后，体量更大，权力更大，当然有腐败问题更突出的可能性，但是这种可能性并不等于必然性。正如当前出现的小官巨腐现象，腐败的程度和权力的大小当然有关系，但是不是直接关系，腐败程度同权力是否受到及时、有效、到位的监督有着更直接、更密切的关系。

比如说，对于一个10万亿元资产的央企来说，如果对它的董事长、总经理进行到位的监督，特别是总经理，对他的权力进行分权的话，董事长去控制决策，监事长对执行权进行监督，那么这个总经理很难贪腐，他也很难把国家的钱变成他自己口袋里面的钱。如果一个小公司的资产只有1亿元，而这个小公司的一把手把决策、执行、监督三个权力集中在一起，那小公司一把手腐败的可能性也很大。

防止央企、国企腐败，关键是权力是否科学分解，以及对执行权有无到位的、及时的、有效的监督，如果有相应的监督，体量再大也不怕，反之，即使体量小也照样会出现腐败问题。

着力改革权力结构和选人用人机制

《中国经济周刊》：前面您提到，在应对央企的腐败问题时应该成立试点，您能不能详细说一下您设想的“试点”是什么样的？

李永忠：央企的试点不用那么复杂，央企的主要问题就是权力结构和选人用人体制问题。

我的第一个想法是，反腐败巡视固然重要，专项巡视固然必要，加快专项巡视，“边巡边披露”央企、国企存在的问题固然紧要，但是更加重要的是我们要选择一到两家，甚至三到五家央企，按照现代企业法人治理结构去全面深化改革，那么央企目前的腐败问题肯定就会有所明显的遏制。

第二点，摒弃苏联模式的权力结构和选人用人体制，是当前央企反腐败的治本之策。当年小岗村搞成功了，农村改革就成功了。央企、国企也要走出中国特色的成功之道，这更需要有先行试点。

第三点，目前央企反腐最大的阻力是30多年来腐败的呆账存量，要想办法化阻力为动力，变消极为积极。我个人的观点是，应集中力量打击那些“大盗”。同时，还要想办法调动央企、国企的广大职工积极、广泛、有序地参与反腐败工作。中国经济周刊-经济网版权作品，转载时须注明来源，违者将被追究法律责任。